法院案例：城管局不得依据违法行为后实施的法律规定作出处罚

法院案例：城管局不得依据违法行为后实施的法律规定作出处罚

 (2019-03-14 07:52:50)

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裁判要旨：被诉限期拆除决定是以上诉人在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物为由对上诉人作出处罚的。而从本案查明事实显示，上诉人是在自家宅基地上建设，上诉人宅基地在当时是否位于城市、镇规划区内是被诉限期拆除决定认定事实的基本前提，但被上诉人一审向法院所举证据中没有可以证明这一问题的事实证据，亦未提供建设行为发生时可依据的法律依据。一审查明涉案建筑物建于2004年，各方当事人均认可该事实，被上诉人依据于2008年1月1日起开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，根据法不溯及既往的原则，被上诉人依据该法进行行政处罚，属适用法律错误。

张留长、郑州市金水区城市管理行政执法局城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政判决书

河南省郑州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）豫01行终669号

上诉人（原审原告）张留长，男，19年 月4 日出生，汉族，住郑州市金水区。

委托代理人张记辉，北京华泰（郑州）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）郑州市金水区城市管理行政执法局。住所地郑州市群办路*号。

法定代表人李国强，局长。

委托代理人裴生强，该局工作人员。

委托代理人曹广要，河南文中律师事务所律师。

上诉人张留长因行政处罚一案，不服郑州市高新技术产业开发区人民法院（2016）豫0191行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审经审理查明，原告张留长系郑州市金水区兴达路办事处任庄村村民。2004年，原告在其位于金水区兴达路街道办事处任庄村12号的宅基地上建房并使用至今。2015年10月23日，被告郑州市金水区城市管理行政执法局接基层组织反映到原告的涉案房屋处进行现场检查并制作了询问笔录。原告张留长在现场未出示该建筑物的规划手续，执法人员现场拍摄了该建筑物的照片，原告拒绝在笔录上签字。2015年9月21日，郑州市金水区住房保障和房地产管理局回复被告：张留长及其妻子王景叶、女儿张伟玲、儿子张伟阳在任庄村无房产信息；2015年9月22日，郑州市金水区国土资源局回复被告：“经调查，张留长在我局进行过宅基地使用权登记。”2015年9月23日，郑州市金水区城乡建设局回复被告：“经查金水区兴达路街道办事处北路庄村村民张留长等27位村民所属房屋建设施工相关手续在我局没有备档，且无处罚记录”。2015年11月5日，被告对原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设一案进行立案审批。2015年11月10日，被告作出了金执法罚先告字[2015]第5743号《郑州市金水区城市管理行政执法局行政处罚事先告知书》，告知原告可以自收到《告知书》之日起一日内提交书面陈述、申辩材料；2015年11月13日，被告向原告送达《告知书》，原告张留长拒签，并在当天提交申辩意见；2015年11月13日，被告作出金执法责通字[2015]第25038号《郑州市金水区城市管理行政执法局责令改正违法行为通知书》，责令原告停止建设、排除对城乡规划的影响，恢复原貌，并向原告送达。2015年11月23日，被告作出了金执法限拆字[2015]第16号《郑州市金水区城市管理行政执法局限期拆除决定书》，告知原告自收到决定书之日起三日内拆除该处未取得《建筑工程规划许可证》建设的建筑物，逾期不拆除的，被告将依法报请金水区人民政府，责成有关部门强制拆除。2015年11月26日，被告向原告送达限期拆除决定书，原告拒绝签字。2016年1月4日，原告诉至法院。

一审另查明，原告张留长的建筑物位于金水区兴达路街道办事处任庄村12号，该建筑物为砖混结构，整院砖混楼房上部用轻钢封闭。主房二层为砖混结构，二层上有一炮楼为砖混，主房基底长16.7米、宽为10.5米。炮楼长4.6米，宽3.4米，以上为砖混结构；西配房长8.9米、宽6.4米；东配房为一层砖混结构长6米、宽3.8米；轻钢封闭三层，长为19米、宽为19.4米。该涉案建筑于1991年11月20日取得金集建（1991）字第002013号的《集体土地建设用地使用证》，未取得建设工程规划许可证。

一审认为，《郑州市城乡规划管理条例》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据上述规定，本案原告张留长在建房屋前未向当地人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，未取得“建筑工程规划许可证”，属于私自建房；故被告依职权对其作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，程序并无不当。原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。故依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（二）项之规定，判决如下：驳回原告张留长的诉讼请求。本案受理费五十元，免予收取。

张留长上诉称，1、上诉人的涉案建筑系合法建筑物，被上诉人进行行政处罚没有事实依据。涉案建筑系上诉人于2004年建成，此时《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、《郑州市城乡规划管理条例》均未颁布及实行，上诉人不可能依据上述法律、法规办理乡村建设工程规划许可证。涉案房屋建设在合法的宅基地上，符合规划，故本案涉案房屋系合法建筑物，被上诉人进行行政处罚没有事实依据。2、一审法院查明涉案建筑物建于2004年，仍以2010年2月1日开始实行的《郑州市城乡规划管理条例》作为判决依据系适用法律错误。3、被上诉人郑州市金水区城市管理行政执法局不具有本案涉及的行政处罚权，其无权向上诉人出具限期拆除决定书。上诉人所建房屋所在区域系姚桥乡任庄村，并非郑州市市区，且即使上诉人存在违法建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法规规定，对未依法取得乡村建设规划许可证的规定建设的，应该由乡、镇人民政府处罚。4、被上诉人向上诉人出具限期拆除决定书适用的处罚法律依据错误，且超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的两年处罚时效。综上，请求撤销一审判决，撤销《郑州市金水区城市管理行政执法局限期拆除决定书》，支持上诉人一审诉讼请求或者发回重审，一二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人郑州市金水区城市管理行政执法局答辩称，该处罚决定认定事实清楚，证据确凿。被告于2015年10月23日在金水区兴达路街道办事处任庄村12号发现一处未取得建设工程规划许可证的建筑物，该建筑物建在任庄村集体土地上，共三层分为砖混结构部分和轻钢结构部分，于2015年10月29日对张留长进行立案调查。该建筑物有土地手续，但未取得建设工程规划许可证。张留长的违法行为事实清楚,证据确凿充分。被上诉人系适格的执法主体，且该处罚决定适用依据正确，程序合法。《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》第九条之规定，被上诉人具有相应的行政处罚权。张留长的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对张留长进行处罚，在处罚之前，被上诉人依法向上诉人送达《责令改正违法行为通知书》、《行政处罚事先告知书》，保证了张留长的陈述申辩等相关权利，处罚程序合法。综上，被上诉人认为金执法限拆字（2015）第16号限期拆除决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，一审正确，请求维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。

本院认为：一、关于本案被上诉人的职权依据问题

本案被上诉人郑州市金水区城市管理行政执法局行使城市规划处罚权是相对集中行政处罚权的结果。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权的目的是整合执法力量、提高行政效能，避免多头执法造成的重复处罚或相互推诿问题。郑州市人民政府依照国务院及河南省人民政府的授权决定成立城市管理执法局，集中行政处罚权，并制定了《郑州市城市管理相对集中行政处罚权规定》地方政府规章规制相对集中行政处罚权的行使，本案被上诉人郑州市金水区城市管理执法局具有授权行使相关领域行政执法权的法律层级的依据，不存在与上位法或后法抵触的问题。

因此，被上诉人郑州市金水区城市管理执法局具有作出规划处罚的法律授权，可以以自己名义对城市规划管理涉嫌违法行为作出行政处罚，上诉人对被上诉人职权依据的异议本院不予采纳。

二、关于本案被诉限期拆除决定的认定事实问题

从上诉人张留长在处罚程序中的申辩意见及一审查明的事实显示，张留长是于2004年在自家宅基地上建房并使用至今，被上诉人也认可该事实，而被诉限期拆除决定将查处时间2015年10月23日确定为上诉人的违法建设行为的时间，与一审查明事实不符，其对该时间的表述存在不当。更为重要的是，本案被诉限期拆除决定是以上诉人在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证建设建筑物为由对上诉人作出处罚的。而从本案查明事实显示，上诉人是在2004年自家宅基地上建设，上诉人宅基地在当时是否位于城市、镇规划区内是被诉限期拆除决定认定事实的基本前提，但被上诉人一审向法院所举证据中没有可以证明这一问题的事实证据，亦未提供建设行为发生时可依据的法律依据。

因此，本案被诉限期拆除决定认定事实不清，主要证据不足。

三、本案被诉限期拆除决定及一审判决适用法律问题

一审查明涉案建筑物建于2004年，各方当事人均认可该事实，被上诉人依据于2008年1月1日起开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，根据法不溯及既往的原则，被上诉人依据该法进行行政处罚，属适用法律错误。

本案上诉人对一审适用《郑州市城乡规划管理条例》第四十条第一款规定有异议，该条例施行于2010年2月1日，同时应当说明的是该法条并非被诉限期拆除决定适用的法条，因此，一审判决适用《郑州市城乡规划管理条例》的规定同样违反法不溯及既往原则，亦有违行政诉讼基本制度功能，一审判决适用法律错误。

综上，本案被诉限期拆除决定主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律亦存在错误，实体处理不当，依法应当改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项及第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2016）豫0109行初1号行政判决；

二、撤销本案被诉金执法限拆字【2015】第16号限期拆除决定书。

二审诉讼费50元，由被上诉人郑州市金水区城市管理行政执法局负担，一审比照二审收取。

本判决为终审判决。

                  审判长　侯　贇

                  审判员　孙晓飞

                  审判员　王娟丽

二〇一六年十一月七日

书记员　董胜男

附相关法律规定：

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（1）主要证据不足的；

（1）适用法律、法规错误的；

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

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